Jacqueline MONTAIN-DOMENACH Professeur à l'Université Paris X Nanterre
RESUME
Le droit a peu a peu pris en compte de manière spécifique la question de la prévention des risques naturels, notamment à partir de la loi du 2 février 1995... Le principe de précaution, dont la portée est encore incertaine, est ù l'origine d'un mouvement important de mutation de l'action publique et de la mise en place d'outils spécifiques qui transforment les conditions de 1 'intcrvenrtion des acteurs.

La prévention des risques relève traditionnellement du droit général de la police administrative. Sur cette base juridique, les autorités publiques sont chargées d'assurer la sécurité et par voie de conséquence, de prévenir les risques de toute nature, y compris les risques naturels.
Cette compétence appartient pour l'essentiel au maire sur le fondement de l'art. L. 2211 -1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT).
La police municipale est définie conformément à l'art. L. 2212-2-5°) comme ayant pour objet notamment/
de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et le.s fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que incendies, les inondations. les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochcts, les avalanches ou autres accidents naturels de pourvoir d’urgence à toutes les mesures' d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l’administration supérieure.

 IL n'est pas inutile de rappeler ces dispositions pour mieux comprendre pourquoi un tel dispositif s'est avéré peu à peu insuffisant face à la survenance des risques naturels et pourquoi la réalité de la prévention en matière de sécurité est apparue partiellement inefficace. Il semble que, trop souvent, l'action publique, notamment dans le domaine économique et dans celui de l'urbanisme, ait fait peu de cas de la question de la prévention des risques.
La définition d'un équilibre entre ces divers objectifs montre que les autorités ont eu tendance à privilégier le développement sur la prévention.
Ce n'est qu'avec la survenance de situations particulièrement dramatiques, suite aux inondations, avalanches ou éboulement de terrain... qu'une prise de conscience a eu lieu.

Pourtant, nous avons la faiblesse de penser qu'un exercice efficace du pouvoir de police administrative générale aurait pu offrir des réponses largement adaptées. Mais la réalité a révélé peu à peu la nécessité d'ériger la gestion des risques en objet juridique spécifique. Cette orientation, qui vient en complément de la politique de sécurité fondée sur la notion de prévention, introduit une nouvelle logique d'action régie par le principe de précaution (I) et se traduit par des dispositifs originaux qui mettent à la charge des autorités publiques des obligations et des moyens plus précis et plus nombreux (II).
 Cette réponse juridique bouleverse les modalités de l'action des acteurs publics, tout en modifiant les comportements des particuliers. Elle transforme largement les conditions de la mise en jeu de la responsabilité de l'administration, ainsi que les modalités de la réparation et elle a un impact important sur la mise en cause pénale des décideurs publics. Il s'agit d'un processus encore inachevé et la dernière loi du 30 juillet 2003 témoigne de l'intervention croissante du législateur pour faire face aux risques naturels,

  L-  DE LA PREVENTION A LA PRECAUTION ET LES MUTATIONS DE L'ACTION PUBLIQUE DANS LA GESTION DES RISQUES NATURELS 
L'introduction du principe de précaution est récente. Il ne sert pas de référence de substitution au principe; de prévention, mais le complète. Sa signification reste encore délicate à préciser, tout en induisant de manière précise une logique d'action différente. 
1.1     De la prévention à la précaution, l'introduction d'une nouvelle référence de ['action aux contours incertains 
La prévention des risques est inscrite depuis longtemps dans le droit positif, qu'il s'agisse des textes relatifs à la police administrative ou des solutions retenues par le droit civil et pénal. A titre d'exemple, il suffit de rappeler le rôle de la responsabilité administrative liée à l'obligation de sécurité et la qualification de faute qui découle de tout manquement à cette obligation. On peut citer par exemple l'affaire du Grand-Bornand qui a vu la mise enjeu de la responsabilité de la commune et de l'État mise en cause, contrairement aux conclusions du Tribunal administratif de Grenoble qui avait retenu la force majeure. Cette affaire est importante au regard de la notion de, force ma/cure qui justifie l'irresponsabilité de l'autorité administrative.

La prévisibilité est au coeur de la prévention et cette notion, du fait de l'état des connaissances, est désormais largement retenue pour fonder la responsabilité, rendant l'application de la force majeure, cause d'irresponsabilité, presque impossible'.
En complément de cette approche, la probabilité occupe une place de plus en plus importante dans la gestion des risques, englobant des éléments d'appréciation plus précis et différents et exprimant la mise en oeuvre du principe de précaution.
Ce principe a été dégagé, dans un premier temps, au niveau international. Il figure dans le Traite sur l'Union Européenne du 7 février 1992, article 130 R, dans l'article 2 de la Convention d'Oslo et de Paris des 21 et 22 septembre 1992 relative à la prévention de la pollution marine, ainsi que dans le I5" principe de la Déclaration de Rio.
Ce dernier texte détermine les contours du principe de précaution en affirmant que:
l'absence de certitudes,compte tenu des connaissances scientifiques et techniques dit moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages gravess et irréversibles à l'environnement à un côut économiquement acceptable.

C'est sous cette forme qu'il a été introduit dans le droit français par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement4. 
Les autorités sont supposées prendre en compte. non seulement les risques prévisibles, mais aussi les risques qui, en dépit de l'incertitude, sont susceptibles de se produire.
La référence à l'idée de risques « tolérés » devient un prisme prédominant pour définir les contours de l'action publique.
Il faut dès lors admettre que le principe de précaution, tout en étant loin de correspondre à une définition juridique précise et généralement acceptée, a une influence de plus en plus grande.
 Il ne peut pas être analysé de manière autonome, mais il est associé aux diverses obligations des autorités publiques prévues par les textes relatifs aux risques.
Il sous-tend en fait de nouveaux comportements qui se situent entre la conception maximaliste du « risque zéro », hypothèse impossible à tenir, et la conception minimaliste du seul « risque prévisible ».
La législation a eu pour conséquence d'inclure dans le champ de la prévention, le risque incertain mais dont la survenance est envisageable du fait des connaissances du moment. Enfin, i1 suppose de nouvelles règles d'action qui doivent tendre vers le principe de proportionnalité entre risques et défense d'autres intérêts tout aussi légitimes, et cela sous le contrôle du juges. 
1.2     La portée du principe de précaution au niveau de l'action des autorités administratives 
Ce principe modifie les comportements des acteurs publics, tant au niveau de la prise de décision. que du fait de la reconnaissance de plus en plus tangible « d'une culture du risque », évolution que la loi du 30 juillet 2003 traduit par le développement de l'information auprès des administrés.
La prise en compte de plus en  plus nette du principe de précaution par la juridiction administrative et la juridiction pénale induit un changement d'attitude de la part des acteurs concernés. Si le juge administratif ne définit pas encore nettement les conséquences du principe sur la légalité des actes et sur les conditions de mise en jeu de la responsabilité, on doit cependant admettre que l'évolution des solutions est à l'origine d'une mutation des modalités du processus décisionnel.
Le juge se réfère à l'exigence de « mesures de précaution » et dans l'arrêt du 25 septembre 1998, Associcition Greenpeac'e France, au principe de précaution ».
Il en découle un contrôle plus étendu de la légalité des décisions qui intègre des éléments d'appréciation sur l'éventualité des risques possibles.
Sur le terrain de la responsabilité, l'impératif de précaution impose une attitude également plus exigeante, tant en ce qui concerne l'adoption des actes, en particulier en matière d'urbanisme et notamment de délivrance d'un permis de construire, que dans le domaine des mesures de sécurité préventive. Le juge administratif est de plus en plus précis sur les conditions de mise en cause de la responsabilité des personnes publiques au regard du principe de précaution ~. II Invoque à la fois l'obligation de prévention eu égard à la connaissance des risques, mêmes éventuels et l'obligation de prudence des particuliers. Le développement de la mise en cause pénale des décideurs publics , en dépit des modifications législatives pour réduire celle-ci, est aussi à l'origine d'une profonde évolution des conditions de l'action publique. Le juge dispose en particulier d'un pouvoir d'appréciation relatif aux obligations de sécurité, eu égard aux moyens à la disposition de la collectivité concernée.La législation tend en outre à développer ce que l'on peut dénommer « la culture du risque ». Ainsi, la loi du 30 juillet 2003 a-t-elle mis en place des mécanismes d'information auprès de la population' et a institué des « commissions départementales des risques naturels majeurs », composées d'élus, de représentants des administrations et de représentants des propriétairesfonciers et qui ont pour mission d'assurer une concertation efficace sur la politique de prévention des risques". Au-delà de cette évolution générale, les textes ont reconnu de nouveaux dispositifs beaucoup plus précis et qui sont à l'origine d'obligations multiples.

I1.      UN DISPOSITIF SPECIFIQUE, SOURCE D'OBLIGATIONS MULTIPLES ET LES MODALITES RENOUVELEES DE L'ACTION ET DE LA RESPONSABILITE              L'adoption d'une législation propre aux risques naturels ou technologiques est à l'origine de procédures particulières marquées, notamment, par la détermination d'une cartographie spécifique qui occupe une place de plus en plus importante dans le processus décisionnel des acteurs publics et plus particulièrement en matière d'urbanisme. Elle est source d'obligations diverses qui se traduisent principalement par la définition de nouvelles servitudes administratives. De tels objectifs conditionnent non seulement le rapport des pouvoirs publics avec les particuliers, mais aussi la nature des relations entre les administrations locales et l'administration déconcentrée. Désormais, le préfet joue un rôle prépondérant au sein de cette politique.